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重磅雄文丨中國電改四十年,我們太需要這樣清醒的深度思考!

文對近40年來我國電力體制演變進行了理論解析,認為“國有經濟在電力行業中發揮主導作用,同時電力作為基礎性行業要承擔國民經濟宏觀調控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。


文章還分析了不同發展階段我國電力體制改革的驅動力量,并指出“5號文”的本質是在電力行業內部的一次國資國企改革,而“9號文”則僅是對傳統電力體制的自我完善。文章根據目前電改中存在的問題,強調了電力體制改革堅持市場化方向的必要性及著力點。


同時,由于現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大,所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視,而這段時間正是我們深化理論和認識的重要時期。

文丨馮永晟

中國社科院財經戰略研究院成本與價格研究室副研究員


中國電力體制由整個經濟體制及電力行業在國民經濟中的定位和功能所決定,改革開放之前如此,改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于,國有經濟在電力行業中發揮主導作用,同時電力作為基礎性行業要承擔國民經濟宏觀調控的職能。


這兩點塑造了電力行業的短期資源配置機制和長期動態平衡機制。同時,當前電力發展面臨的一些改革難題,也可以從這一制度前提及隨后的行業體制沿革中追溯。



電力體制改革的起點

 


改革開放之前,國家的計劃經濟體制和電力行業的功能定位決定了當時的電力體制——計劃經濟體制使得電力資源配置中的價、量、投資的決定權高度集中,電力在國民經濟中的作用則成為計劃定價、定量、定投資的主要依據。

當時,為了支撐國民經濟增長,電價受到嚴格控制并被嚴重扭曲,結果造成了“六五”期間(1981-1985年)的平均銷售電價反而比“一五”期間(1953—1957年)下降30%,而同期供電成本則在不斷提高。電力與其他行業形成了中央財政強預算約束下的行業交叉補貼,這造成電力行業既缺乏發展動力又缺乏效率,成為當時國民經濟發展的瓶頸。

改革開放之初,中央財政集中辦電資本嚴重匱乏,“讓電力行業具備‘以電養電’的能力”成為迫切的需求,在這種背景下,“集資辦電”應運而生

集資辦電,就是把國家統一建設電力和統一電價的辦法,改為鼓勵地方、部門和企業投資建設電廠,并對部分電力實行多種電價的辦法。集資辦電直接形成了多元投資主體,其中的電價改革則提供了投資激勵。

具體來講,伴隨著投融資體制改革,為保障投資激勵,電價具備了回收投資成本的功能,從而形成成本加成的定價特征。與此相適應,定價權需要分散化,即下放給地方政府。成本加成的定價特征和地方政府的定價自主權,共同帶動了多元投資主體的投資快速增長:一方面,這迅速消除了電力行業對其他行業(主要是工業)的交叉補貼;另一方面,帶動的投資遠遠超過了補償性增長的水平


如何看待集資辦電時期的探索


 

集資辦電及相關政策確實帶來許多變化,但決定體制演變的根本的制度性因素均未改變。實際上,集資辦電及相關政策雖然為體制探索爭取了時間,但其本身不具備走向市場化的條件,甚至作為一種偏向性政策,反倒引發了一系列問題。

國有經濟在電力行業的主體地位和主導作用并沒有因為集資辦電而改變。

集資辦電帶來的投資主體多元化,主要是地方政府所代表的國有經濟主體的多元化,私人和外資投資雖然份額相對提高,但主要是作為補充。隨著政企分開、國企改革、投融資體制改革、財稅體制改革的推進,“為電力行業國有經濟發展提供一種長期發展機制”成為電力體制演化的內在動力。

電力行業在宏觀調控的作用并沒有因為集資辦電而弱化,只是伴隨著經濟體制改革,以及行業和經濟形勢的變化,其宏觀調控的作用方式要相應變化而已。

集資辦電以來,電力行業對國民經濟的宏觀調控作用主要通過電價傳導。然而,“電價對行業投資的激勵作用”與“電價的宏觀調控作用”不可避免地會產生協調難題。如何用穩定的定價機制來實現協調成為集資辦電時期電力體制調整的重要內容。

實際上,由于存在“不可避免”的“協調難”問題,這種協調只可能以調整集資辦電相關政策的結局收尾,無法改變電力行業強大的宏觀調控作用

電力行業作為國民經濟基礎性行業的定位,要求其必須保證國民經濟的穩定可靠電力供給,因而電力體制改革在整個經濟體制改革進程中相對穩妥緩慢。

實際上,在國外壟斷行業的市場化改革中,電力部門基本上都是最晚推進的。中國同樣如此,集中表現在計劃電量制一直保持了穩定。實際上,集資辦電時期的計劃電量制只是下放了部分分電權,地方投資形成的電量分配仍處于計劃電量制框架內,通過分電規則的局部調整實現收益的地方化。

上述三方面的內容從根本上決定著集資辦電的出臺和演化,也決定了集資辦電很難直接走向市場化,而偏向型的政策設計特征也給后續改革埋下了隱患,最為突出的便是電價交叉補貼。

改革開放之初,我國居民(以照明為主)電價最高,電價結構基本反映成本結構。集資辦電之后,居民電價迅速地相對下降。這并非居民電價的絕對下降,而是工業電價等因多種電價政策而產生的絕對快速上升,進入上世紀90年代,兩種電價便出現倒掛

但由于當時居民收入較低,電價敏感性較高,且面臨高通脹壓力(上世紀80年代末90年代初),政府很難直面這一問題,更不愿引發社會壓力,因此居民電價整體保持了穩定,并持續至今。


電力資源配置機制的制度化


 

隨著上世紀90年代國民經濟的發展和經濟體制改革的推進,“讓電力行業資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。

黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”以后,全國經濟體制改革目標和基本原則得到系統化和具體化發展,電力體制改革的思路和方案逐步清晰。

當時,一方面,中央所屬電力國有經濟需要改革;另一方面,集資辦電培育的龐大地方電力國有經濟也需要改革。改革的重點是政企分開、轉變國企經營機制;同時,國有經濟布局的戰略性調整和國企脫困措施、國資管理體制探索均給國企效率提升創造了空間。這就為國有經濟與電力行業的利益一致性奠定了基礎。從而徹底消除了傳統公有制經濟難以適應行業和經濟發展要求的制度障礙。

由于電力體制改革相對于經濟體制改革的被動性,所以這種制度化安排必然要通過“自上而下”的方式推進。

值得注意,集資辦電時期盡管在地方層面上進行了有益的體制探索,但在國企經營機制、政府經濟管理職能、財稅體制、投融資體制上,地方是無力實現突破的。

因此,集資辦電時期“自下而上”的地方性制度創新,僅是電力體制“自上而下”改革的補充。所以可以看到,在1996年國家電力公司成立和1998年中央率先實現政企分開后,地方才逐步實現制度化的政企分開。

地方性制度創新也面臨著與宏觀調控的協調問題。例如,與集資辦電相伴隨的多種電價制度,給電價體系、技術路線、環境保護等造成的不利影響成為國家宏觀調控的掣肘。

為應對上世紀90年代前中期的高通膨,國家采取了強有力的宏觀調控措施才確保了經濟的“軟著陸”。為此,中央繼續強調電力行業是宏觀經濟調控的基礎和手段,突出了計劃電量制的重要性,并開始整頓電價秩序。

上世紀90年代末到本世紀初,中國電價制度取消了自集資辦電以來的雙軌制,實現了定價權的上收,初步形成了“計劃電量制加政府定價機制”的(短期)資源配置方式。

這種安排作為一種強激勵性的容量機制(穩定投資預期,消除風險),既與電力行業的資本需求相適應,又與國有企業的投資激勵相適應,而且國企具備的低資本成本和政治聯系,又強化了電力國企的投資競爭優勢。而私人和外資企業的成本往往較高,被擠出市場也就不難理解。既能保障投資,又能降低電力成本,構成了電力市場的國企改革紅利。接下來需要的就是將這一資源配置機制制度化。

制度化的標志是2002年的“5號文”。需要注意,形式上的相似容易掩蓋性質上的差異。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”,“體制”改革特征更明顯,但這些政策均圍繞國企改革紅利進而實現宏觀調控職能而制定。

比如,廠網分離雖然與國際電力市場化改革的縱向結構分拆一致,但實質的落腳點是國企的專業化分工。集資辦電時期重發輕輸導致源網結構失衡(電網的快速增長直到上世紀90年代后期才出現),因此廠網分離便成為一種保障電網投資激勵的選擇。另一方面,廠網分離本身也不是壟斷環節與競爭環節的有效分離,這種結構支撐不起競爭性市場。

此外,盡管有些事后諸葛的味道,但現在看來,“5號文”前后的競價上網試點無不以失敗告終,也是必然。因為競價上網是協調多元市場主體利益關系的一種嘗試,但從性質上講卻是對“計劃電量制加政府定價機制”的否定。除了市場結構和規則設計的缺陷外,根本原因還在于市場競爭紅利遠不及國企改革紅利來得巨大和清晰。所以,這里的邏輯不是因競價試點失敗而強化了計劃,而是電力行業發展的內在驅動力決定了競價試點只可能作為一種錦上添花的探索

換言之,“5號文”的主要內容實際上在上世紀90年代就已基本清晰,其本質是在電力行業內部的一次國資國企改革。

盡管5號文是以“電力體制改革”方案的名義出現,其間也充滿了利益當事主體的復雜博弈,但刻意而為或博弈而成的改革方案最終體現的仍是客觀經濟規律的作用,即圍繞釋放國企改革紅利完成的制度構建。

當然,分析至此,對電力體制的描述仍缺少重要但常被忽略的一環,即國有企業的投資激勵不可避免地與電力行業長期的動態平衡產生沖突,原因在于國企投資激勵的單向性——市場形勢無法產生約束企業投資的經濟信號,更無力延伸到國資運營領域。這種沖突在國民經濟高速增長期并不突出,但當供求形勢變化時,問題便會凸顯。這種現象在上世紀90年代中期供求緊張形勢得到緩解時就已經表現出來。

以后,政府就開始采取階段性產能調控政策以維持電力行業的長期動態平衡:上世紀90年代中期,關停小火電;本世紀初,上大壓小;近年來以來開始推動煤電去產能。除此之外,這種由政府主導的動態調整機制也是中國電力行業特殊的技術進步機制,因為市場無法實現最優技術組合,所以政府之手填補了這一空白。

總之,短期的資源配置機制和長期的動態調整機制,基本理順了集資辦電以來的國有企業、行業發展與宏觀調控,以及中央與地方(其中,地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。


“9號文”是傳統電力體制的自我完善

 

受2008年全球金融危機的影響,國內經濟形勢出現重大變化,盡管期間政府通過強刺激政策一度緩解了增長壓力,但隨著刺激作用的消退和全球經濟形勢的變化,國內供給側結構性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進全面深化改革,黨中央也提出了“能源革命”的戰略

經濟形勢的變化使得長期以投資為導向的電力體制也需要適應國民經濟增速換檔的現實,作為國民經濟基礎的電力行業在宏觀調控中作用聚焦在為實體經濟降低用能成本上。

在這種背景下,電力體制改革面臨著艱難的權衡:一方面,傳統電力體制對行業和國民經濟發展的貢獻,這是主要方面;另一方面,其弊端也在逐步顯現,這是次要方面。這種權衡雖然增加了體制改革方案的難度,但卻決定了“9號文”的改革成為傳統電力體制的一種自我完善。具體表現在以下幾個方面:

第一,再次推動權力下放,下放權力包括投資審批、計劃電量放開、市場設計與建設(內含定價)、增量配網和售電市場等,力度遠較集資辦電時期更大。


第二,通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現降價,其作用機制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機組集中,從而降低交易電價。


第三,通過獨立輸配電價理順電價傳導機制,并壓低輸配成本,其作用機制在于壓縮與電網無關的成本,一定程度上強化成本約束。


第四,推動去產能,壓縮中小機組規模,提高規模經濟性,降低長期平均成本。


第五,通過中央和地方的電力國有資產重組,壓縮無效資產,降低杠桿率;實現縱向與橫向經濟性,降低長期平均成本。

這些改革政策按性質大致分為四類:第一,放權的改革思路;第二,傳統資源配置機制的調整;第三,傳統資源配置機制的持續作用;第四,與電改平行的國資國企改革。這四類政策共同服務于經濟發展的轉型,但是彼此之間缺乏體制層面的聯系。

雖然本文無法展開分析這些政策的性質、作用及效果,但仍需指出,它們與成功電力市場改革的基本規律仍有差距

成功電力市場改革需要形成“從市場價格,到企業投資,到市場規模,到供求關系”的內生循環反饋機制。傳統的資源配置機制在四個環節上都是由政府之手外生干預的,從而短長期均衡都是政府維系的,然而由于缺乏內生平衡能力,當經濟形勢變化時,政府的政策必然捉襟見肘。

比如,當中央層面無力調整時,放權成為自然而然的選擇,這是中國經濟體制和國家治理基本邏輯在電力行業中的又一次作用;當只依靠產業的動態平衡調整機制無法維持投資與行業平衡時,電力國資國企就需要主動做出調整


“體制”改革的著力點

 


形成“從市場價格,到企業投資,到市場規模,到供求關系”的內生循環反饋機制,需要在四個環節采取針對性的“體制”改革措施,也就是說,實現“轉移-補充-重組-整合”的系統改革。

第一,將國企投資激勵從行業外轉移到行業內。

維持國企發展、行業發展與經濟發展之間的一致性的傳統體制已經開始松動,盡管仍有自我完善的空間,但根本矛盾并沒有解決。如果說過去的經濟發展需要電力行業提供充足可靠的電力供應,那么未來經濟的高質量發展則需要電力行業主動地適應經濟形勢的變化,助力經濟結構的調整。

同時,龐大的電力市場規模蘊含著巨大的競爭紅利。其實,以競爭紅利接續國企紅利,已成為增強國有經濟控制力的必由之路。無論是理論還是國內外經驗均表明,壟斷性行業內的國有企業與市場競爭可以共存,國內的電信市場和歐陸的電力市場均值得借鑒。

因此,做大做強做優國有資本與市場競爭能夠形成互為促進的作用,這一點毫無疑問!關鍵環節在于國資國企管理要以“競爭績效指標”代替“投資績效指標”,通過市場競爭實現電力國有資本的有效配置和運營

第二,將現貨市場補充進電力市場循環反饋機制的鏈條中。

現貨市場是強化市場績效考核的關鍵環節,因為現貨市場是發現電力真正社會價值的有效機制。

盡管近來經歷了一波現貨熱潮,然而對于現貨的作用機制及作用條件,卻仍未清晰把握。這導致現貨引入的模式、途徑和方式卻未能選擇合理路徑。現貨的作用不取決于能否走通技術支持系統,近40年以前在國外已經具備技術實施條件的現貨理念,在中國經過40年技術進步之后,卻表示仍缺乏必要技術條件,在經濟學家看來匪夷所思。

實際上,熟悉特定的現貨市場規則并不等同于理解現貨市場的性質與功能。如何重構電力交易關系決定了技術路線的選擇,而不是反之。電力物理性質在任何地方均相同,但美、歐、澳等的現貨設計卻差異巨大,同理中國現貨模式的選擇取決于我們的制度條件需要什么樣的電價波動模式來保障可靠性、引導發用電和投資,并能平穩地從長期容量激勵機制過渡到依靠電力競爭來實現短期和長期均衡。

中國具備這種需求和條件,只是需要正確的思路,現貨市場的結構、體系、規則和范圍必須在內生循環反饋機制中才能合理確定,不能孤立地理解現貨市場。

第三、通過電網結構性重組來建立適應競爭性電力市場的系統運營機制。

電網作為電力市場的關鍵基礎設施,其組織結構和運營機制必須要兼顧市場和監管兩方面考慮。輸配分離雖然一直處于爭論之中,但基于輸配分離的市場設計卻并不清晰,針對“壟斷鏈”的監管設計更是缺乏,眾多小壟斷比單一大壟斷更容易監管的假設前提仍缺乏穩健的理論基礎和實踐依據。

增量配網對電力市場建設的直接貢獻并不明顯,但對地方無疑是重要的利益點。只是局部性的改革訴求是否反映電力體制的主要矛盾,是需要重視的,歷史經驗值得借鑒。

近年來,權力下放的改革策略增強了輸配分離的呼聲,但對“壟斷”的怨氣不應影響對問題的理性判斷,比如,有效分離網絡環節與競爭性環節是必需步驟,但卻未能作為此次改革的關鍵點。實際上,電網組織結構和運營機制具備更為合理、可行的方案,其實施必須結合市場模式的選擇

第四,整合分散的能源管理職能,為電力體制改革提供組織保障。

在四個環節中,能源管理職能分別由不同部門主導,涉及發改、國資、能源、地方、電網等。整合并非指權力的打捆,而是從政府與市場的關系入手,將能源管理職能作為一個整體,重塑能源管理與宏觀調控之間的關系。

在當前的黨和國家機構改革中,能源部并未出現,雖然令有些人失望,但在情理之中。傳統體制自我完善的改革基調決定了條塊分割的能源管理職能領域都存在調整空間,比如,國資主導的國企重組、發改主導的輸配電價、能源局主導的投資調控、地方主導的市場化降價等,恰恰契合了穩中求進的經濟工作總基調,共同服務于適應供給側結構性改革的宏觀調控。

需要注意的是,這些政策調整并未解決能源管理體制的根本問題,從而并未動搖能源管理體制和組織機構改革的必要性。能源管理體制必須著眼于長遠,可以預期,未來改革必會得到推進。


對電力體制改革的展望

 


傳統體制下的短期資源配置機制與長期動態調整機制,在上世紀90年代和本世紀初得到制度化確立以來,一直保持穩定。但傳統計劃已經難以適應新時代經濟對高質量發展的要求,尤其難以保持國有經濟主導作用與行業及經濟發展間的一致性。


對當下而言,推動電力體制改革,落腳點依舊在于理順國有經濟、行業利益與經濟發展之間的關系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱,通過市場競爭挖掘新的紅利來源,正是更好發揮電力國有經濟主導作用的必然選擇,這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續國企改革紅利,是中國電力體制改革的主線。

新一輪電力體制改革作為傳統體制的自我完善,雖尚無力從根本上改革電力體制,但也蘊含了推進出現新變化的潛力。比如,分權的改革策略類似于集資辦電時期的群策群力。只是分權到一定程度,行業對于頂層設計的需求將會重新形成權力的上收。這既有來自自身歷史的經驗借鑒,更有來自國外成功電力市場改革經驗的參照——即便基于國家聯盟和聯邦制的電力市場,也均重視統一設計。

再比如,國資國企管理體制改革的現實壓力來自于包括電力在內的行業形勢變化,但目前仍主要是對行業形勢變化的被動適應,還不能做到體制層面的銜接,但推動體制銜接的必要性會不斷增強。還有,現貨試點提高了整個社會對“還原電力商品屬性”的認識水平,但受制于市場組織結構、系統運營機制以及省級分割的約束,這種嘗試作用將提供試錯的經驗

推進電力體制改革首先需要頂層設計,而現有改革遵循的是一條自我完善的路徑,這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現實條件,但也決定了這種狀況必然是不可持續的,是階段性的

當然,這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩中向好,現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認識的重要時期。

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